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Observatoire open data des territoires

Analyser et comprendre la dynamique open data dans les territoires

Etat des lieux et mise en perspective des stratégies de publication des données au sein des collectivités locales

English version :

Résumé du projet

L’Observatoire open data des territoires a comme objectif de donner des informations précises sur l’avancée de l’ouverture des données dans les collectivités territoriales. Il s’adresse aux acteurs publics nationaux et locaux, aux observateurs, aux associations engagées, aux chercheurs et aux agents économiques. Il permet de comprendre la situation et les dynamiques de l’ouverture des données dans les territoires, d’ajuster les actions d’accompagnement pour accélérer et structurer le mouvement open data en France.

Différents indicateurs synthétiques sont élaborés à partir des données collectées régulièrement sur les plateformes de publication, ils concernent principalement :

les Collectivités territoriales publiant des données en open data : Nombre, type (région, département, EPCI, commune), répartition géographique, taille, …
Les Jeux de données en open data : Nombre, date de publication, thèmes, mode d’accès, qualité, licence,…
Les Plateformes de publication : Nombre, type (site web, portail dédié ou mutualisé), solution technique, porteurs, thématiques, …
Les Usages : Réutilisation (applications et jeux de données), trafic (nb de téléchargement), dispositifs d’animation et de valorisation,…
L’Animation territoriale : Offres d’accompagnement des collectivités,…

Programme(s) lié(s)

#OpenDataLocale

#OpenDataFactory

Objectifs du projet

Connaitre précisément la situation de l’open data dans les territoires
Evaluer les politiques de publication
Identifier les axes d’amélioration et les services d’accompagnement souhaitables

Équipe et Partenaires

Le projet est porté par OpenDataFrance

Les travaux d’OpenDataFrance sont soutenus par les collectivités locales avec le soutien de l’Etat (DINUM et ANCT).

Edition 2022

Introduction

L'ouverture des données dans les collectivités locales a-t-elle résisté à la contraction des moyens financiers des collectivités, à la crise sanitaire ou au repli sécuritaire motivé par le contexte des cyber-attaques, réelles mais différenciées des dynamiques open data ?

Nous allons voir dans la synthèse qui suit que si l'ouverture se poursuit en quantité et en qualité, c'est principalement le fait d'animations spécifiques liées à des projets ponctuels (par exemple menés dans le cadre du Plan de Relance).

Ce qui est remarquable, c'est que le grand groupe des collectivités de taille moyenne ("le peloton") prend la relève de cette progression, précédement portée par les grosses collectivités ("l'échappée" pour garder l'image de cyclisme).

Notons qu'à quelques exceptions près, les plus petites collectivités restent loin derrière le peloton de tête et qu'elles risquent de se retrouver reléguées si l'assistance technique n'intervient pas !

Téléchargez le rapport au format .pdf

Historique des collectivités territoriales ayant ouvert leurs données

Le nombre d'acteurs territoriaux ayant ouvert leurs données est de 1062

décomposés en 868 collectivités (communes, EPCI, métropoles, départements et régions),

plus 194 acteurs associés (Syndicats Mixtes, Offices de tourisme, de transport ou d'énergie, GIP, Délégataires de Service Public).

La croissance du nombre de collectivités ouvertes se poursuit selon une tendance régulière de l'ordre de 150 collectivités par an en moyenne sur les 5 dernières années.

La progression entre 2021 et 2022 est de 168 nouvelles collectivités, soit une progression de +18% par rapport à l'année 2021, ce qui en fait le meilleur taux de progression sur les 5 dernières années.

Comment expliquer cette croissance en 2022 ?

Il faut rappeler qu'il s'agit d'un solde positif de 168 collectivités qui résulte d'une part d'un arrêt de certaines collectivités (près d'une trentaine ont disparu du radar), d'autre part d'une arrivée massive de nouvelles collectivités (plus de 200 nouvelles).

La disparition soudaine de grappes de collectivités

Il est finalement normal que des projets open data, qui ne correspondent à des compétences obligatoires, puissent s'arrêter malgré les obligations réglementaires et le principe de continuité du service public. Les raisons sont connues : manque de portage politique, réorientation des stratégies numériques, arbitrages opérationnels (compétences, coûts vs impacts réels). Mais ces situations sont en fait assez rares. Dans la majorité des cas, on constate plutôt des projets quasiment stoppés avec des plateformes open data toujours en ligne, les données deviennent progressivement obsolètes et le projet sera considéré abandonné à moyen terme.

Mais il se trouve des situations plus inquiétantes : un animateur ou structure de mutualisation qui accompagne une groupe de collectivités peut être amené à arrêter son offre de service et c'est toute la grappe de collectivités attachées qui sort du référentiel : les données, les portails spécifiques, l'animation de la transformation numérique en cours. C'est par exemple le cas de l'arrêt du service open data porté par Infocom94 pour les communes de ce département. La conséquence est alors l'arrêt immédiat de plusieurs dizaines de collectivités dans un territoire et donc de la disparition de ces acteurs locaux dans l'Observatoire.

Les "clusters" de collectivités ouvertes soutenus par des animations collectives ciblées

Les nouvelles collectivités enregistrées en 2022 proviennent essentiellement de territoires où une animation locale a été déterminante pour l'accompagnement à l'ouverture des données. C'est notamment le cas de plus de 100 communes de la Région Bretagne, soutenues par le Syndicat Mixte de Coopération Territoriale Mégalis via un ambitieux projet soutenu dans le cadre du Plan de Relance. Cette offre s'est elle-même appuyée sur un projet porté par Gironde Numérique, aussi soutenu par le Plan de Relance. Ces exemples montrent l'importance des accompagnements locaux (correspondant au programme OpenDataLocale porté par OpenDataFrance) et les impacts réels et mesurables des projets Data soutenu par les Appels à Projets du Plan de Relance.

Taux d’ouverture des collectivités

Malgré la bonne croissance constatée en 2022, le taux de collectivités respectant l'obligation d'ouverture au titre de la loi République Numérique, promulguée en octobre 2016, reste encore très bas, soit près de 16%.

Ce qui veut dire que 84% de collectivités n'ouvrent pas leurs données, passant à coté non seulement de leurs obligations mais surtout du formidable levier de transformation de leurs actions publiques.

Ce taux ne varie que très peu au fil des années en raison du nombre de collectivités concernées (près de 5 000). A ce rythme, il faudrait plus de 25 ans pour une complète couverture nationale en open data... !

Taux de couverture de la population par un portail de données de proximité

Etant donné qu’elles sont souvent de grande taille, si peu de collectivités ouvrent leurs données, la population adressée est finalement assez large. Les 16% de collectivités ouvertes couvrent au final près de 60% de la population française. Il s'agit d'une population fortement urbaine, les territoires ruraux restent peu couverts.

L’écosystème des acteurs territoriaux

La moitié des collectivités ouvertes sont des communes, un quart sont des structures supra-communales (EPCI, métropoles, départements et régions), un dernier quart sont des acteurs parapublics.

Il est donc légitime d'orienter prioritairement l'effort d'ouverture des données sur les compétences municipales (1er rang) puis intercommunales (2ème rang).

Répartition par type de collectivité

La grande séparation entre les collectivités de grande taille et les plus petites se retrouve naturellement dans le niveau de compétences territoriales exercées.

Les régions, les départements et les grandes agglomérations (Métropoles, Communautés urbaines, Communautés d'agglomération) ont non seulement des compétences propres justifiant des politiques volontaristes en terme de numérique (aménagement numérique, attractivité, innovation et économie), elles ont aussi des compétences thématiques justifiant la production, et la publication, de données indispensables dans le champ de la mobilité, des infrastructures publiques, de l'aménagement du territoire, ou encore de l'éducation et du social. Ces grandes collectivités ont par ailleurs des systèmes d'information puissants, de nombreuses compétences humaines et des ressources financières dédiées.

C'est l'échelon communal, souvent rural, qui reste loin de la dynamique open data et il est légitime d'espérer que les premiers aideront les seconds. C'est le pari du programme OpenDataLocale, porté par OpenDataFrance, qui invite les grandes collectivités à offrir un soutien local aux petites communes, sous la forme de bouquets de services spécifiques allant de la sensibilisation, à la formation, au coaching, à l'hébergement mutualisé ou encore proposant des programmes d'accélération pour la publication de données thématiques avec par exemple la Région Grand Est (budget) ou la Région Bretagne (délibération).

Répartition par taille de collectivité

Sans surprise, les petites collectivités sont en difficulté pour ouvrir leurs données : manque de moyens humains, Système d’Information peu structuré, autres priorités de grande proximité.

A l’échelle des toutes petites communes, le décrochage est massif, des dispositifs adaptés doivent être envisagés.

Les méthodes expérimentées jusqu'à ce jour (sensibilisation, mutualisation de l'hébergement) ne suffisent pas. Des programmes d'accélération massif dans certains territoires ont montré en 2022 que la publication devait être automatisée à l'extrême pour qu'elle soit mise en oeuvre de façon systématique à l'échelle d'un territoire (éviter l'effet "peau de panthère"). C'est le cas du projet porté par Megalis pour la publication des données de délibération de plus de 250 communes de la région Bretagne. C'est aussi l'ambtion, non transformée, du projet OpenDataBoutonInitiative qui propose de systématiser dans les logiciels spécialisés pour les collectivités, la mise à disposition par défaut de fonctions d'export normalisées en open data (cas du progiciel PASTELL précisément utilisé par Megalis et Gironde Numérique).

Répartition par typologie des plateformes

Comme les années précédentes, les collectivités locales choisissent majoritairement (soit 59% des cas) la publication de leurs données sur un portail, c'est à dire un site spécialisé dans la présentation de données. Dans 36% des cas, il s'agit d'une publication via un site dédié de type SIG (Système d'Information Géographique). Soit un total de 95% des situations pour une publication sur une plateforme spécialisée, hors site web institutionnel.

La publication sur le site institutionnel de la commune se recontre rarement, 5% des cas, c'est une méthode cependant adaptée aux petites collectivités qui veulent se concentrer sur quelques jeux de données et centraliser leur espace de communication.

Répartition du nombre de Plateformes par technologie

En 2022, l'offre technique pour opérer un portail open data est encore assez riche avec plus d'une dizaine de solutions.

Quelques leaders s'octroient le marché : 2 solutions dominent l'open data (une solution propriétaire ODS et une solution open source CKAN et dérivées) et 2 solutions couvrent majoritairement le champs des données géographiques en open data (une solution propriétaire ArcGIS et une solution open source GéoNetwork), relativement anciennes dans leur coeur de métier et assez récentes sur le marché de l'open data.

Des challengers intéressants, possédant une offre attractive tant sur l'aspect technique que commercial, apparaissent et (re)prennent progressivement des parts de marché, avec des références de qualité (exemple : Koumoul avec DatArmor ou l'ADEME).

Répartition du nombre d’Organisations par technologie

L'évolution majeure constatée en 2021, et confirmée en 2022, est l'augmentation du nombre de petites communes qui publient leurs données dans le cadre de programmes thématiques (par ex. Base Adresse Locale), qui utilisent à la fois des outils de production/publication centralisés (publier.etalab.studio) et qui publient sur un portail national gratuit et mutualisé, généralement data.gouv.fr.

Cela a comme conséquence que le portail data.gouv.fr est très utilisé par les collectivités (55% des cas, soit plus de la moitié) et que les évolutions en cours de ce portail sont extrèment importantes et utiles pour valoriser les données (contrôle de la qualité, datavisualisation...) et les organismes producteurs (éditorialisation améliorée).

Répartition du nombre de Données par technologie

Si le leader actuel des plateformes open data en SAS (OpenDataSoft) opère 22% des collectivités, il faut remarquer qu'il s'agit des collectivités les plus importantes, et produisant le plus de données. A contrario, les petites collectivités présentes sur data.gouv.fr publient peu de jeux de données (50% des collectivités publient entre 1 et 3 datasets). Au final, la répartition des données publiées est à peu près équivalente entre Etalab et ODS (autour de 1/3 chacune, le dernier tiers étant opérées par les autres technologies).

Nombre total de jeux de données publiées

Le nombre de données publiées par les collectiviités est élevé mais la multiplication des systèmes de "moissonnage" (référencement sur un portail de données publiées à l'origine sur une autre plateforme) rend complexe le décompte exact.

Comme nous l'avons indiqué dans le chapitre "Gouvernance des Plateformes", ces données étant publiées sur de nombreux portails, leur valorisation reste difficile

Gouvernance des plateformes territoriales

Avec plus de 250 plateformes territoriales de publication des données, le paysage open data est encore assez dispersé bien que la croissance du nombre de plateforme ne suive pas celles des collectivités. Cela veut dire que la tendance à la mutualisaton se renforce même si elle est encore insuffisante.

La majoirité des collectivités choisissent ainsi de publier leurs données en propre ou avec une autre collectivité proche (commune + intercommunalité par exemple) dans 72% de cas.

Si l'on peut comprendre les intentions qui mènent une collectivité à opérer en propre un portail (autonomie technique, rapidité de mise en oeuvre, besoins fonctionnels adaptés et couverts, contraintes budgétaires, visibilité politique et ligne éditoriale), le choix d'un portail attaché à une collectivité pose la question de son référencement et de la découvrabilité des données. La technologie sous-jacente de la plateforme engendre aussi des conditions opérationnelles de réutilisation qui peuvent varier fortement d'une collectivité à une autre (par exemple les métadonnées ou le mode d'appel d'une API), ce qui rend plus difficile l'exploitation et la réutilisation des données.

Près d'un quart des plateformes sont cependant mutualisées au niveau territorial, avec ou sans partenariat avec les services de l'Etat. Cette démarche est de loin la plus vertueuse en terme de réutilisation (F.A.I.R.), elle progresse au fil du temps et caractérise la lente structuration des territoires. Il s'agit généralement du positionnement de collectivités de haut niveau (région, département, métropole ou Structure de Mutualisation Informatique) comme "Animateur Territorial de la Donnée" proposant une offre mutualisée d'hébergement de données à l'échelle territoriale.

Principales thématiques mobilisées

Les cinq principales thématiques Equipement, Administratif, Transport, Citoyenneté et Environnement occupent le podium depuis plusieurs années.

Cela est le fait d'une demande publique insistante (transparence), de lois encadrant prioritairement tel ou tel domaine (observatoire de la commande publique) et des grands programmes nationaux d'accélération de l'ouverture des données (Base Adresses Locales, Transport, Urbanisme).

Notons que l'absence d'un référentiel thématique unique national (pas de thésorus) rend complexe la découvrabilité des données par une entrée thématique (une donnée sur les transports en commun peut, par exemple, être identifiée ici par "Mobilité" ou là par "Transport").

Répartition géographique

Tous les territoires de France, métropolitains et d'outre-mer, ont ouvert des données. De petites communes isolées n'hésitent pas à se lancer dans l'open data avec des projets et des données de grande qualité (Pirae, 14 000 habitants, en Polynésie Française ou Monacia-d'Aullène, 550 habitants, en Corse du Sud par exemple).

Le nombre de collectivités ayant ouvert leurs données par région est surtout corrélé au nombre de collectivités de taille suffisante dans les emprises régionales retenues.

Cependant, à caractéristique territoriale équivalente (même taille et profil des collectivités présentes), l'ancienneté et la permanence de l'animation open data dans certaines régions font une vraie différence.

Tout le monde y est, tout le monde progresse, c'est l'essentiel.

Carte interactive des acteurs

https://odf-carto.netlify.app

Carte des acteurs open data

Carte des acteurs

https://odf-carto.netlify.app

Standards utilisés

Il existe à ce jour près de 20 standards de publication proposés sur le référentiel national schema.data.gouv.

En raison d'un manque de maturité dans le descriptif des métadonnées, et bien que la situation se soit beaucup améliorée en 2022 grâce aux efforts des principales plateformes techniques (data.gouv.fr et ODS), il reste difficile de mesurer l'adoption des standards existants lors de la publication des données.

A ce jour, nous pouvons estimer qualitativement, sans indicateur fiable, que les données publiées respectant un standard sont de l'ordre de 1% sur le nombre total de jeux de données (couvert ou pas par un standard) et de 15 % lorsque les données sont soumises à un standard.

Cela montre que les données sont encore, majoritairement, très peu standardisées et donc très peu interopérables.

Des efforts doivent être menés pour :

1) Faire connaitre les standards (sensibililsation),
2) Assurer l'adoption des standards (outillages),
3) Mesurer l'adoption (champ obligatoire dans les métadonnées),
4) Augmenter le nombre de standards pour couvrir progressivement l'ensemble des données publiées (élargir donc le cadre du Socle Commun des Données Locales)

Données sources

Table des organismes et plateformes open data

Vous avez la possibilité de compléter ou de modifier cet inventaire :

-> pour signaler une modification ou ajouter un Organisme : https://airtable.com/shrIc4kNpIQSzjuw2

-> pour signaler une modification ou ajouter une Plateforme : https://airtable.com/shr3SYAkWhzubtzHl

-> ou en envoyant un message à : contact.observatoire@opendatafrance.email

Données calculées

Données brutes publiées sur data.gouv.fr

Rapports au format .pdf

Synthèse de l'analyse

Contenu du site Gitbook au format pdf

Crédits

L'observatoire open data des territoires est produit par OpenDataFrance, avec le concours pour l'édition 2022 de la FNCCR qui a co-produit la table des Plateformes.

Le projet est soutenu et financé par les collectivités adhérentes d'OpenDataFrance, par l'Etat (l'ANCT et la DINUM dans le cadre du Plan de Relance) et la Banque Des Territoires.